為深入學習貫徹黨的十八屆三中全會精神,準確把握農村改革脈搏,打破城鄉二元結構,實現城鄉發展一體化,讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。第八屆縣鄉幹部論壇於2014年12月6-7日在湖南漢壽隆重舉行。來自湖南、湖北、吉林、河南、江西、廣東、四川、浙江、陝西、安徽、上海等11個省市,23個縣市區,12個大專院校和科研單位的縣鄉幹部、專家學者近100人出席了大會,就“城鄉發展一體化與農村改革”相關問題進行了深入探討。
  一、中國農村改革與城鄉一體化:新期待與新挑戰
  世界貿易組織框架內,國內外市場連成一體,農業國際競爭已不再是初級農產品的競爭,而是產業體系的競爭。深化中國農村改革、推進城鄉一體化發展成為中國規避“中等收入陷阱”的必然選擇。陳文勝指出,隨著新一輪改革的不斷深入推進,十八屆三中全會以後,新型城鎮化是大勢所趨,而城鄉一體化將是中國新型城鎮化與農村現代化的主旋律,是今後中國農村改革的核心,是解決三農問題的關鍵,決定著中國的發展和穩定,決定著中國的未來。
  當然,改革是要繼承和發展,不是要否定一切。賀雪峰認為,中國的農業是成功的,農民做了犧牲,農業是成功的,農村成為中國社會的穩定器和蓄水池,這樣中國社會就不會出現很大的政治震蕩。今天我們的基本制度不是要把它取消,而是要把它強化、完善。李昌平則認為,黨支部領導下的村社(民)共同體為農民基本組織制度,村社(民)共同體內“統分結合的雙層經營體制”是農業及農村經濟的基本經營制度,村社(民)共同體內民主自治制度是農村基本治理制度。這三項基本制度是個整體,不能動搖,基於此的農村改革和三農發展才有主體性,大多數人才能分享改革的成果,進一步提出,片面的將堅持集體所有制、村社共同體的觀點歸結為某種意識形態不符合憲法,也不是實事求是的做法。
  僅高談改革,不講如何做是沒有價值的。熊萬勝基於結構視角從城鄉二元結構、鄉村社區形態、土地制度、農業組織制度和農業治理制度五個層面深入剖析了中國特色農村發展道路的基本內涵,指出中國未來農村改革應將學術研究、政策研究和工作研究有機結合起來。歐陽中球剖析當前“農民分化、農業弱化、農村空心化”的三農問題表徵,認為在當前經濟增長新常態下,應建立一個能適應時代要求、不斷創新的三農國家戰略,以城鄉互動的思路,綜合考慮農業產業升級、農民工進城安居、農村長遠發展等諸多因素,加快推動農村改革,從根本上打破城鄉二元結構,推動資源要素的自由流動,這是今後相當長時期內“三農”工作的重大歷史使命。
  面對城鄉一體化帶來的新期待,優選路徑則是應對各種挑戰的關鍵。吳友鵬認為必須健全體制機制,以城鄉發展一體化破除城鄉二元結構,最終形成平等、開放、融合、功能互補的新型城鄉關係。謝雙明認為鑒於長期以來中國典型的“二元結構”社會導致城鄉居民之間在戶籍制度、就業指度、醫療制度、養老保險制度、糧食供給制度、住房制度、財稅制度、社會保障制度、土地制度、法治制度等方面存在巨大差距。“三農”問題的本質是各種系統的制度安排導致的制度缺失,即有關農業、農村、農民的經濟、政治和社會制度安排造成的制度性缺失。因此,制度創新是深化農村改革、構築城鄉發展一體化新格局的關鍵。陳順勇認為農村的發展應該找到符合自己屬性和特點的路子,謀求基於自身的內生成長。張志海、唐仁發、顏鬥、宋萬林和瞿群力等結合本地的發展實際,從各個層面和角度,探討了推進城鄉一體化的改革思路和措施。
  二、農村土地制度創新:農村改革深化、構建新型城鄉一體化格局的必然選擇
  土地制度創新是當前城鄉一體化制度創新的核心內容。陳文勝指出中國現在的改革尤其是農村改革,需要進一步突破的,就是擺脫蘇聯模式。中國的農地改革必然要與世界現代經濟發展接軌,是一個自然的歷史進程,而非主觀、武斷的一個理想模式。農地制度的未來趨向,肯定不是意識形態里的集體所有制,也不是意識形態的私有制,而是一種混合的、多元化的、多種形式的制度並存。傅光明進一步指出新的城鄉一體化應以深化農村土地制度改革,賦予農民財產物權為法律保障,因此,一是要對農民承包耕地實行確權,完善農民土地承包經營產權主體地位的法律制度。二是改革土地徵用制度,允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價。三是要建立土地流轉市場,扶持發展適度的規模經營。流轉要與當農民勞動力和人口轉出去多少相適應,與當地技術裝備水平相適應,與當地社會服務的程度相適應,推進農村產權流轉交易公開、公正、規範運行。
  與會者認為農地制度創新是個系統工程,不能僅就土地談制度創新。董文濤基於河南省安陽市失地農民的生存和發展狀況調研數據,認為當前應突出先行先試破解失地農民難題,在精心設計徵地制度改革方案和完善土地產權制度的同時,要儘快制定失地農民社會保障條例,形成多層次的保障體系,並以土地市場價值作為徵地的補償依據,提高徵地補償標準,實施徵地預存款制度,並轉變補償方式,調整土地收益分配,讓失地農民共享發展成果。
  針對當前正在進行的土地確權工作,儲昭海基於在安徽省宿州市的調研,認為農村土地確權登記發證是人地掛鉤試點工作基礎,應遵循“確權不確界,權地相分離、離地不失權、進城有保障”的原則,建議出台政策,完善農民退出土地的保障機制。李昌金基於江西省K縣農村土地確權工作的調研情況,提出土地確權工作使大量原來積累下的隱性矛盾顯露出來,這些矛盾的複雜性、嚴重性遠超預期,靠上面發的一本《土地確權問題解答》遠遠解決不了問題,因此要尊重農民的主體地位,賦予農民承包土地的自決權。
  就當前農村土地流轉工作,黃文兵在考察湖南省祁陽縣農村土地流轉情況時就提出,當前農村土地流轉是有成效,但也存在土地流轉不規範問題,主要表現為“四多四少”:口頭協議多、書面合同少;低報酬流轉多、高報酬流轉少;村內組內流轉多,跨村跨組流轉少;自發流轉多,中介引導流轉少。李娟介紹了漢壽縣土地流轉的做法。
  三、戶籍制度創新:構建新型城鄉一體化格局的重要環節
  戶籍制度創新與農地制度創新是個共生體,關係到新型城鄉一體化格局的有序建立,因此,戶籍制度創新也成為與會者關註的焦點。熊萬勝基於社會治理論的分析框架,提出我國的戶籍制度演進正在將一種以工業化為目標的社會管制制度轉變成一種以城鎮化為導向的社會治理制度,認為在引導人口流動的功能方面,我國的戶籍制度正在從工業化為目標轉向以新型城鎮化為導向,通過更加精細的調控,引導農民進城鎮定居,形成和緩有序的跨區域流動態勢;在社會福利分配功能方面,戶籍的社會福利功能將有所削弱,但不可消除,戶籍所包含的福利差別將從城鄉差別為主轉向區域差別為主,這體現了社會治理向下分權的趨勢;在社會管理功能方面,強調戶籍制度改革是國家治理體系現代化的重要步驟,新的戶籍制度是國家治理體系的重要組成部分,具有明確的社會治理功能。祁先超基於廣東W市的調研,提出戶籍制度改革的重點與難點並不在於放開戶籍制度對人口自由流動進行約束等問題上,著力點與突破方向在於如何弱化戶籍本身具有的福利價值而使其回歸到僅僅作為對人口進行登記管理的必要手段,如何配套教育、醫療、社會保障等基本福利而不至於使市縣財政“揭不開鍋”,進一步提出未來戶籍改革的方嚮應該是建立以合法穩定住所、合法穩定職業為基本條件,按經常居住地登記戶口為基本形式的城鄉統一的戶籍管理制度,探索實行居住證與基本公共服務掛鉤。李家林認為城鄉一體化進程中的戶籍制度創新應充分考慮不同群體的農民的利益述求,在對江漢平原3個村6278人的調查發現,隨著農民進城,農民已出現明顯的分化為三類:在城市務工的農民,這個群體長期在城市務工;亦工亦農的農民,這個群體既在農村從事農業生產,又到城市務工;在農村從事農業生產的農民。這三類農民群體之間聯繫緊密,不斷轉換:一是代際分工,一家人中,中年人可能屬於第一類,未成年人和老人屬於第三類;二是相互轉換,隨著城市化水平的提高,第一類逐步增加,第三類逐步減少。而這三類農民特點和利益訴求存在差異,第一類農民群體的利益訴求與戶籍制度創新是存在正相關。鄭維對四川省宜賓市翠屏區的戶籍制度改革進行了實證研究,認為戶籍制度改革有效促進了社會公平。“農轉非”居民獲得了與原城鎮居民相同的待遇,能夠享受到城鎮居民的住房、就業、醫療等公共服務,朝公共服務均等化目標邁進了一步。同時也認為,農村戶口的既有利益影響農村人口落戶城鎮的意願,未來戶籍制度創新應給予關註。農村戶口有著其固有的利益分配格局。一方面,目前農村仍存在大量集體經濟,這是農村戶籍居民一筆穩定可觀的收入,而且農村戶籍居民還可承包土地、分配宅基地等,一旦農業人口遷出了戶口,集體經濟的分配收入將自動終止,土地將收歸集體。因此,很多農業人口儘管滿足了入戶城鎮的條件,但仍選擇放棄入戶城鎮。另一方面,目前“農轉非”已不再是難事,反而隨著國家對“三農”問題的日益重視,對農村的醫療、養老、教育等補貼力度不斷加大,農民對城鎮戶口不再那麼關心。另外,一些地區的農村、城中村,由於農村集體紅利的吸引,使原本“農轉非”的居民要求重新辦理“非轉農”手續,再轉為農村戶口。因此,建議全面推行居住證制度,將其打造成享受公共服務的載體和憑證,並實施基本公共服務均等化推動流動人口市民化。
  四、優化市場機制:構建新型城鄉一體化格局的重要途徑
  中國改革由落後的農村開始,卻以較先進的城市為主導,這是歷史的必然,符合工業化的客觀進程。當前,發展模式將向內涵集約質量型轉型,廣大的農村市場成為新的增長點,而城鄉二元結構引發的城鄉差別及其擴大趨勢是既不科學,也不合理。因此,城鄉一體化大發展將實現城鄉之間的人口、技術、資本、資源等生產要素融匯,進而逐步實現經濟社會生態在城鄉之間的全面協調發展。由此可見,中國農村大市場的建設培育關係新型城鄉一體化格局的構建。陳文勝提出改革的主戰場在農村,正是市場機制對人力資源、資金、技術等要素的優化配置,而不是政府按計劃人為配置,使農村煥發出無窮活力,拉就開了中國改革的巨幕。儘管中國改革是從農村開始的,在工業化、城鎮化的浪潮中,黨中央又及時提出了“工業反哺農業,城市反哺農村”的戰略決策,但是,農村發展水平至今滯後於中國現代化與改革的進程,農村發展始終未能實現政策的預期效果,其中的一個重要原因土地作為最重要要素的市場價值被扭曲了,由此產生了連鎖反應:人為限制市場機制對農村土地的優化配置,使人力資源和科技、資金均缺乏進入農村、農業的積極性,農村資金供應嚴重不足,資金成本高,勞動力成本反高於工業和城市,科技成本也高於工業和城市,使得農業的整體成本高於其他產業,成為當前誰來種田、誰來養豬的核心癥結。農產品價格也是如此,國家每年制定糧食最低保護價,既沒有體現社會各要素投入的平均利潤,也沒有體現農業生產資料的價格及其上漲的幅度,更沒有體現勞動力大流動時代的社會勞動力平均價格,關鍵是未能反映市場價格的動態變化。因此,深化農村改革,就要處理好政府和市場的關係,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用,使得農村各種資源要素都要進入市場以實現應有的價值與優化配置,而政府要從對農村土地資源要素市場的過多控制干預中退出來,讓市場機制發揮決定性作用。閆景鉑基於中部R市Y鎮中心社區建設的市場機制探索,提出要合理釐清政府與市場的邊界,在發揮好政府的引導與服務作用的同時,實現市場的有序競爭與調配資源職能,充分調動兩者的積極性。任凌雲則認為在市場主導下,城鄉將形成這樣的分工,城市以現代工業、酒店、金融、高等教育、科研中心等產業為主的分工,農村以現代農業、旅游業、養老業、基礎教育業和兒童樂園等產業為特色的分工。何桂英認為實現城鄉一體化應充分發揮“政府、市場、農民”的“三輪”驅動作用,即發揮政府引導、市場主導、農民主體作用。
  四、基層政府:構建新型城鄉一體化發展格局的重要主體
  基層政府是我國政權的基礎,在構建新型城鄉一體化格局、破解“城鄉二元結構”難題過程中承擔著重要責任。吳友鵬認為應按照城鄉一體化發展的要求,完善各級行政管理機構和職能設置。潘信林、翁凱敏認為隨著農村生產方式、農民從業方式的轉變,農村的矛盾和問題出現了新變化:就業、分配、經濟矛盾等各種利益衝突顯著增加,村內對外矛盾顯著增加,由原來的村民之間、村民與集體之間的矛盾擴展到村民與社會的矛盾,而且矛盾糾紛呈現主體多元化、內容複雜化、調處疑難化等特點,這些新變化對司法行政機關化解矛盾糾紛、安置幫教、實行非監禁執行等工作提出了新的要求。基層政府應著眼於基層農村社區和諧穩定,充分發揮“人民調解、幫教矯正”職能。張朝俊從基層全域角度分析了全國及安徽省農村留守兒童生存現狀,認為農村留守兒童問題已經成為農村突出的社會問題,應該引起基層政府各級領導的高度關註。
  與會者從縣、鄉、村不同層級就基層政府對城鄉一體化的貢獻進行了深入探討。在縣級層面,歐陽靜從“縣長信箱”這個視角分析縣級治理能效,研究發現“縣長信箱”的大多數信件會得到回覆(源於上級政府的規定和考核要求),但信件所反映的問題卻很少可以得到處理和解決。70%信件的處理結果是“反映不屬實”或“建議走法律程序解決”,20%沒有任何處理意見或結果,10%得到了處決,且有較為詳細的處理和解決的情況說明。認為縣級政府並沒有將類似於“縣長信箱”的互動平臺作為回應和滿足民眾治理需求和實現社會秩序的民生通道,而是將其作為一種形式,流失於科層體制的拖沓、推諉、搪塞和善於各類措辭和修辭的文牘主義之中,這將造成信任的缺失,進而導致基層日常性治理的缺失。在鄉鎮層面,王建英分析了當前中央政策被走樣、“先兵後禮”的徵地、拆遷模式等多種基層政府畸形施政現象,認為這些畸形施政方式給很多農民在經濟上構成侵害、在精神上和肢体上構成傷害,將導致地方政府失信於民,加劇乾群矛盾,激化官民情緒,不利於改革深化推進,認為鄉鎮領導在推行某項新政策或新改革過程中起著核心作用,應強化自身道德修養。雷常元、李穎、王衛等認為必須從體制機制上進行改革,擴大鄉鎮實權,做到責權利對等,讓基層幹部有更多的精力抓發展。在村級層面,與會者從村級支部班子、村級社區及村級管理等角度進行了探討。周德祥認為村級支部班子作為基層農村社會小康建設的“領頭雁”應強化班子建設,打造一支有素質、有知識、懂政策的高素質幹部隊伍。肖俊認為傳統“紳族治鄉”的社會結構已經被現代的“鄉黨政加村級自治”的治理體系徹底取代,鄉鎮行政人員是我國行政體系中與村治、村民直接聯繫的層級,其行政能力對鄉村事務管理產生直接影響,應從幹部選任和待遇方面強化隊伍建設,一方面大學生村官納入公務員職位體系,破解基層人才瓶頸,另一方面也要著力提升鄉鎮幹部的治理能力。孟志中認為村民自治面臨的問題,既有內部問題,也有外部環境問題。村民自治的內部問題主要表現為貫徹黨的領導原則和鄉鎮政府的行政滲透下所造成的行政化傾向,以及村官賄選和人才缺乏等方面的問題;村民自治的外部問題主要表現為農村民族宗教問題、城市化侵蝕、城鄉收入差距拉大,以及民間信仰的影響、宗族勢力、傳統習俗和債務風險,乃至農村賭博、吸毒等社會現象。這些外部問題在不同村莊之間既面臨共性的環境,又可能有自己獨特的內容。未來村治改革應堅持村民自治這個基本方向,同時堅持村治多元化。方緒璋認為村莊的自組織有效管理可促成社會力量有組織地主動有序參與大社區的治理,能實現大社區的善治、全社會協作誠信秩序,條件成熟應組建村民代表常設議事會,動員組織村民。任智敏針對當前實際村級組織運轉過程中遇到的困境,提出務必加強村級組織建設。肖飛基於中部地區J市農村社區網格化改革的調研,認為地方社區網格化改革的價值追求主要是確保社會穩定,這種以維穩為終極目標的改革導致難以真正有效形成合力,達到改革預期目的,而且群眾參與的程度有限,未來一段時期農村社區網格化改革應強化頂層設計,合理定格,從根本上實現社情“零遺漏”、矛盾“零激化”、管理“零缺失”、交流“零空白”的目標,有力地促進了社會和諧穩定。周嚴東調研發現,目前一事一議籌資籌勞制度基本在集體經濟薄弱村實行,而在村集體經濟實力較強的地方(如江蘇蘇南鄉村),一般不搞一事一議籌資籌勞,辦集體公益事業所需經費在集體收入中支出。認為籌集村級公益事業所需資金的方式和負擔依據亟需改革,不能再按照人口和勞力來籌集興辦村內公益事業所需經費,應該廢除籌勞,改為依據農村土地和房產籌集公益事業建設基金,促進農村社會轉型。葉敏以X區新農村建設為樣本,從信號理論角度去解釋政績工程、形象工程,認為只有當某項工作在上級制定的政績目標考核體系中被明顯地提高地位時,才會在下級的橫向競爭上發生髮出政績信號的壓力,從而形成了一種新農村建設的錦標賽場景,導致原來在地方化、分權化條件下的面上推進戰略讓位於日益垂直化、集權化條件下的亮點工程打造戰略(或者說政績工程)。廖草洋和李莉認為發展全域鄉村旅游是鄉村產業轉型升級的重要選擇和有益探索。
  五、激活縣域經濟:構建新型城鄉一體化發展格局的重要目標
  縣域經濟是以集鎮為紐帶、農村為腹地的具有整體功能的開放性區域經濟系統,其基本結構在於不同層級經濟要素的聯繫,並帶動人力流、物資流、資金流和信息流的雙向反饋流動。未來相當長一段時間內,縣域經濟都是現階段工業化和城鎮化的重點,也是新一輪經濟增長最具潛力的增長點。何傳新認為當前我國城鄉之間存在城鄉協調發展差距、城鄉居民生活消費差距、城鄉教育發展差距、城鄉教育發展差距、城鄉衛生髮展差距和城鄉社會保障差距等多種差距,而縣域經濟是在以縣城為中心,全面發展縣城基礎設施建設,可以帶動鄉鎮所在地小城鎮發展,形成衛星城市,當前應著力發展縣域經濟,提升縣城區位品牌,通過農業深加工項目向縣城集中,新型工業園區在縣城或城郊落戶,吸收和安置大量農村剩餘勞動力,促進縣城建設和發展。通過培植主導產業,擴大老工業基地建設,大規模地招商引資,鼓勵和支持個體私營經濟發展,促進縣城建設。要加大外向型經濟發展力度,面向世界,發展國際經濟大聯合;面向國內市場,向其他經濟發達地區招商引資,積聚各種資源優勢,打造本地區位品牌。胡遠志認為,當前我國縣域經濟發展面臨著新常態,即經濟發展告別過去傳統粗放的高速增長階段,進入科學發展、可持續發展、包容發展的中高速發展階段。因此,發展縣域經濟,應轉變思想觀念,明確縣域經濟雖然是在縣級行政區划上形成的相對獨立的經濟體,但絕不是行政層級決定的“縣級經濟”,更不是畫地為牢的“諸侯經濟”,要跳出縣級層次發展縣域經濟,推進產城融合,實現工業化城鎮化雙輪驅動;推進能人創業,激發回歸人才民間資本活力;發展電子商務,促進城鄉物質資金雙向反饋。曹綏利認為發展縣域經濟不能忽視農業經濟,而農業經濟發展就要充分考慮畜牧業不同產業之間,即“以草換肉”兔、牛、羊產業與“以糧換肉”豬、雞產業的比較優勢,農業可以走“以草換肉”生態有機農業,而在在“以草換肉”兔牛羊中,兔子的優勢最強,可以成為未來縣域經濟中畜牧業發展的優選畜類。
  與會者從不同角度對縣域經濟發展展開了實證研究。楊刻儉、何中昌等認為工業化、城鎮化和農業現代化發展轉移了大量農村剩餘勞動力,解決了大量的農民就業、增加了農民的收入。但工業化、城鎮化和農業現代化帶來了農村資金、人才、勞動力單向地大量流向城市,導致農村景象殘破、經濟蕭條、市場萎縮、加上資本參與瓜分農業利潤,留守農民增收渠道和從業機會減少,農民增收困難。激活縣域經濟應積極探索開放型的集體經濟,利用集體經濟積極改善農村生產生活條件,建立農村養老、教育等事業集體、社會、個人相結合的制度,並通過鄉村經濟重建實現鄉村文化重建。伍崇岳以懷化茶產業為研究對象,分析了茶產業對縣域經濟發展的貢獻,認為懷化茶產業具有歷史文化、地理環境與交通區位、茶葉品質、產業基礎、品牌、市場、科技與人才和政策等多重優勢,應科學規劃、合理佈局、建立標準、統一品牌,並通過武陵山茶葉交易市場培育和茶文化建設等多種路徑做大做強懷化茶產業。包衛兵、徐培華基於江蘇省淮安市的研究認為經濟一體化是城鄉發展一體化的核心,進一步調整和優化城鄉產業佈局,促進三次產業融合,形成新型工業園區、特色農業基地、旅游服務產業相互支撐的產業格局,實現城鄉產業一體化。一是工業向園區集中,加快新型工業化步伐;二是農民向城鎮集中,加快新型城鎮化步伐;三是土地向規模經營集中,加快農業現代化步伐。馬一源、毛星芝基於長株潭兩型試驗區城鄉統籌的研究發現,長株潭區域內的縣域城鄉一體化示範片一定程度上改變了村容村貌,但由於在產業發展上比較滯後,農業經濟效益差,農民就業難,城鄉一體化發展仍舊處於傳統的“幫扶式”和“輸血式”狀態,但是,這種“輸血”模式不是推進城鄉一體化長久較快發展的根本之路,必須向“開髮式”和“造血式”轉變,這就要同步協調,促進城鄉產業發展一體化,即實行基地與園區共同規劃、產業協同發展、項目建設互補,一是始終把新型工業化作為第一推動力;二是用工業化的理念發展現代農業;三是要加快發展現代服務業。吳小旭基於江西省宜黃縣的研究認為,激活縣域經濟應升級產業,打造實力小城鎮。重點發展三大產業。一是著力發展林下經濟、特色養殖、農副土特產品加工等新產業,力爭形成一村一品、一鄉一業的良好格局,釋放更多的勞動力及其他生產要素向城鎮聚集;二是強力培育旅游休閑產業;三是繁榮小城鎮商貿,形成一批各具特色的城鄉商業圈。餘培發分析了嘉陵江流域南充嘉陵段綜合開發現狀及其可持續發展面臨的現實困境和問題,提出,應立足現有產業基礎,大力發展沿江新型工業;立足現有資源優勢,大力發展沿江現代農業;立足打造精品線路,大力發展沿江生態旅游業;立足完善服務功能,大力發展沿江特色城鎮;立足開發與保護並重,大力優化沿江生態環境;立足預防與治理結合,大力加強沿江水污染治理。劉培軍總結了湘潭縣加快推進全面建成小康社會的實踐,提出湘潭縣做大經濟總量是其全面建成小康的根本前提,這就要集中精力投向經濟建設的主戰場,繼續主攻工業,以天易示範區為核心增長極,以鄉鎮工業園區為重要支撐,著力上項目,招大商,穩增長,調結構,擴內需,確保主要經濟指標繼續保持兩位數以上的快速增長,與此同時,要大力支持先進裝備製造業、食品加工業進軍百億產業,加快發展生物醫葯、新材料等戰略性新興產業,推動洗煤、化工等傳統企業關停並轉、提質改造,推進農業產業結構調整,以高新技術產業增長支撐縣域產業轉型升級。
  六、生態文明建設:構建新型城鄉一體化發展格局的戰略目標
  走向生態文明新時代,建設美麗中國,是實現中華民族偉大復興中國夢的重要內容。構建城鄉一體化新格局,就必須推進城鄉生態文明共建。鄧叔明認為當前傳統陋習和落後觀念影響著農村環境衛生,現代工業產品的不斷滲入,農村的生活垃圾正日益“城市化”影響農村環境衛生,管理機制不完善影響著農村環境衛生整治工作。務必加大宣傳帶動,統籌全局,完善和落實環境衛生規劃,建立和完善相關制度,加強設施建設,以提升農村環境衛生整治質量。黃偉廬從城市污染物減排和治理、農村環境綜合整治等角度提出了具體的城鄉一體化環境整治思路,認為應全面實施鄉村環境綜合整治工程的思路,加大污染物減排和治理力度,嚴格控制污染物排放總量,採取有效措施防止城市污染企業和項目及有害有毒物體向農村轉移;加強城鎮污水和垃圾及工業廢棄物處理設施建設和運營管理,城鎮要積極開展垃圾分類收集,污水和垃圾處理設施要確保正常運營;大力開展農村環境綜合整治,推進改水、改廁、改廚、改圈和清潔家園、清潔水源、清潔田園、清潔能源工程;加大農村面源污染防治力度,嚴格控制化學肥料、農藥、農膜等施用,推行規模化養殖和養殖場畜禽糞便綜合利用;加強河道清理管護及飲用水源管護,切實抓好戶分類、村收集、鄉鎮轉運、縣市區處理的垃圾處理體系建設。陸福興基於區域發展尺度,提出生態環境良好是我國兩型社會發展的重要要求,新型城鎮化應堅持生態紅線,糧食主產區具有生產糧食產品和生產生態產品的雙重功能。一方面,糧食生產是利用自然、消耗資源、形成排放的糧食產品,為國家糧食安全產出過程,另一方面,糧食生產也發揮了保護生態、美化田野和環境、吸收二氧化碳、製造氧氣、消化排放、凈化空氣、調節氣候等生態功能的作用。因此,糧食主產區糧食生產要堅持“兩型化”的方向,要堅守生態不退化,生態系統更加安全的紅線,為主銷區和國家發展提供生態環境保障。
  與會者基於縣域層面分析了農村生態文明建設的路徑。譚本仲剖析了漢壽縣美麗鄉村建設的現狀,認為當前漢壽縣美麗鄉村建設實現新局面,但依然面臨著農民增收難、資金籌措難、均衡推進難和特色挖掘難這四大發展瓶頸,迫切需要實施產能提升、生態保護、鎮村同治、農民培訓、農村能源五大工程,實現農業提質升效,改善農村環境,實現城鄉統籌發展。何敏認為建設美麗鄉村是推進新農村建設的有效抓手,必須在鄉村建設上下功夫,並以湘潭縣梅林橋美麗鄉村、茶恩寺金坪·復興和白石潭口三個示範片為樣本,分析了湘潭縣美麗鄉村建設的經驗,湘潭縣積極開展農村環境綜合整治,實現整治工作常態化,有效的鞏固環境整治成果。羅宏、張志海和劉鋒總結了嘉禾縣推進城鄉一體化建設過程中的“六同”,即規劃同步、建設同體、設施同覆、發展同向、保障同效、管理同治經驗,認為嘉禾在推進城鄉產業發展一體化的實踐中,既註重錯位發展、互融互補,又註重綠色發展、低碳環保的做法對於提升城鄉一體化發展質量是有貢獻的,當前,嘉禾縣有盤江、石橋、肖家、田心等6個鄉鎮被評為全省生態鄉鎮;珠泉平世、盤江泉鳳、龍潭社塘等10個村被評為全省生態村。葉敏分析了桃源縣建設美麗鄉村取得的成效,並以三里鋪村為對象,分析了美麗鄉村建設的路徑和措施。
  七、創新農村金融體系:構建新型城鄉一體化發展格局的重要原力
  農村金融是三農問題得以解決的關鍵之一。當前基礎設施建設、涉農企業生產經營和農民生活改善等都增加了對金融的需求。但是,伍彬研究表明,現行農村金融體系,尤其是農村正規金融為中國農村經濟發展提供金融服務的能力不斷減弱,與此同時,農村正規金融的改革方向是效益指向的商業化,這種改革的趨勢對於弱勢的農業來說,無疑是一個沉重的打擊。金融機構的趨利性、農業的高風險性及保障機制缺失、政策、制度不完善等因素都嚴重制約城鄉一體化金融服務供給,當前及未來一段時期,務必深化正規金融機構改革,採用建立自律聯保管理機、建立小額貸款擔保基金等方式創新農村金融體系,引導和監督非正規金融的良性發展為形成新型的城鄉一體化發展格局化解金融瓶頸。楊安民的研究也表明,資金已經成為制約貧困地區發展的深層次矛盾,貧困地區已經成為全域城鄉一體化發展的短板,務必加大對貧困地區的資金支持。朱新峰認為牧區城鎮化也是我國城鄉一體化的一個重要環節,國家重視牧區社會服務建設,投入了大量的資金,但是牧區各項扶持資金的使用效率依然有待提高,集中利用牧區資金,避免“諸侯經濟”撒胡椒面現象迫切需要制度設計。
  如何撬動金融對城鄉一體化的支持,需要新思路。李昌平針對當前農村金融改革非農化、農村內部組織合作缺失,導致農村土地承包權、經營權缺乏內部資金支持的現狀,明確提出應堅持發展農民組織的內部金融。薑柏林提出應從農村合作金融體系、農村合作金融組織政策支持體系、農村合作金融防範區域性和系統性風險組織體系三個角度構建功能完善的新型農村合作金融組織體系,並要充分尊重農民群眾的積極性和創造性。諶孫武認為不同發展階段所要求的政府經濟功能是不同的,在經濟起飛的前期階段,政府主要的經濟功能在於構建以產權體系以維護市場交易的制度環境、提供公共服務以減低交易成本、促進市場發育甚者是創造市場。市場不完全、聲譽外部性和交易成本等因素限制了金融服務向農村地區的是市場化擴展。圍繞徵信體系這個主線,通過公共服務來促進金融聯結,是經濟起飛前期農村金融發展的有效措施。在中國特色的歷史傳統和人文環境中,以縣域範圍內、以鄉鎮為依托、以行政村為基本單元的公共服務體系,是實施和促進金融聯結的現實選擇。在介紹金融聯結基本原理的基礎上,從聲譽外部性的角度,論證“銀行+農村金融服務中心+農戶”金融聯結的理論邏輯,運用湖南麻陽的案例證明,當政府通過“有形之手”來緩解信息不對稱、聲譽外部性、減少交易成本時,麻陽農村金融的潛在需求變為有效需求,潛在的農戶變為金融機構的現實客戶,從而實現了金融服務向農村的快速擴展。朱詩慧剖析了汝城縣城鄉發展一體化的主要做法,汝城縣的經驗表明,借助實施扶貧開發對於落後地區推動城鄉發展一體化具有普適性,關鍵是堅持“輸血”與“造血”相結合,特別是註重“造血”,通過產業發展、技能培訓,讓有勞動能力的農民致富。張業湘提出應認識農民專業合作社的關鍵作用。
  總之,正如陳文勝在致辭中所闡述的:十八屆三中全會以來,無論是中國的新型城鎮化還是農村的改革,再次處於新的歷史轉折點上,如何推進依法治國,提高農村基層治理能力和治理體系現代化水平,是今後相當長時期內縣鄉幹部的重大歷史使命。
  (作者系湖南省社會科學院農研中心研究員、博士,湖南省農村發展研究院秘書長。來源:中國鄉村發現網。)
  
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